PPP项目风险分担的改进

项目融资是PPP项目解决融资问题比较理想的方式。其概念是金融机构在给一个项目贷款时,满足于用项目本身的收益和现金流作为还款来源;用项目本身的资产和权益作为保障,而不依赖其他条件。


简单的说,要实现项目融资,站在金融机构的角度考虑问题并不十分复杂,就是要让金融机构相信项目风险是可控的,不会侵害到项目的还款能力。但项目风险是一定存在的,金融机构不承担风险,就一定会由其他主体来承担风险,通常其他主体指的是政府和投资企业。那么他们为什么要承担风险,又应该承担多少风险呢,就是我们文中要说的风险分担问题了。


——风险分担难在哪里


关于风险分担,业内有很多说法。大家较为认同的是,谁能控制、谁有能力、由谁承担。把风险与责任挂钩,看起来是一个比较简单的原则,但在实际操作过程中却不容易,因为不是所有风险的责任边界都那么清晰。这就好像有人问巴菲特“炒股赚钱的秘诀是什么”,巴菲特回答“不要亏损”,听起来非常有道理,但在实操中,就会发现有很多模糊地带,无法直接实现目标。


新葡亰瑞明的投顾团队在帮助企业“看项目”的过程中,除了看项目的基本条件外,为了实现融资的目标,还要看项目的风险分担是否合理,同时可以了解项目发起主体——地方政府是否有管理好项目的认知和能力,判断企业的投资是否有保障。


事实上,风险分担可分为两种情况:一是责任主体清晰的风险;二是责任主体不太明确的风险。


其中,对于责任主体清晰的风险最基本的原则是,有责任的一方要承担风险造成的损失,给无责任的一方以补偿,不能让无责任的一方受到损失。这些责任清楚的风险,具体的风险分担设计比较容易设计,也比较容易说的清楚。


还有很多风险是不那么容易说清楚责任的,特别是由于项目外部环境因素造成的风险。


以轨道交通为例,因客流量未达预期的风险,就很难说清楚是谁的责任。轨道交通是城市建设系统的一个组成部分,它的经营状况与周边的发展情况有很大关系,比如一条轨道线有多少客流,与其接驳的线网建设有很大关系,线网越密,客流量越多;同时还与其他城市交通工具的线路规划有关系;此外,还受到项目沿线的人口密度和就业岗位多少的影响……而这些显然是社会资本所左右不了的,政府方面能够施加的影响似乎更大一些。但是这些因素的实现,又很大程度上受到金融环境、国家政策等地方政府也难以左右的因素影响,全部列为政府方的责任也有失偏颇。


——风险分担对政府而言是改进方案


对于轨道交通的客流风险分担,常见的做法是约定保底量。具体来讲就是,假如预测客流量为100万人次,最初项目是以此为基础设计方案和财务条件的,那么政府和企业会在合同里约定了一个80万人次的客流保底量,那么即使实际客流量只有60万人次,政府也要按80万人次客流量与项目公司结算。


但政府方经常不理解了,客流量预测是企业和政府一起做的,实际与预测客流量有出入,为什么要由政府承担主要风险?


从定性的角度而言,政府方到底要承担多少风险,从项目发起和引入社会资本的本质意义而言,可以站在两个出发点上考虑:一是引入PPP社会资本,站在政府作为项目业主为项目实现融资的角度,本质上是各方共同承担风险,来完成融资工作,让项目落地;二是如果不引入社会资本,政府自己实施,所有的风险都是政府的,引入社会资本,可帮助政府降低一部分风险。


可见,“银行不担风险,企业担有限风险,政府减少部分风险。这是风险分担方案设计的平衡解决之策,与政府自己负债实施、自己承担所有风险相比,已经是个改进方案,理解了这点地方政府设计出来的项目,就能够真正站在吸引优秀企业的角度加以思考,而不是一味的推卸责任,拒绝承担风险。这样的项目,才是企业眼里的好项目。


那么政府要担负起自己的责任,就一定要成为主要的风险承担者吗?从定量的角度而言,我们需要进一步来探讨。

 

——如何达到平衡点


一个平衡的、能够为各方所接受的项目融资方案,自然要满足各方的底线。


就金融机构而言,假设预计客流量100万人次,政府保底保到60万人次或70万人次都行,只要能还上钱就可以。银行的底线实际上是最低底线。


就企业而言,凡是企业控制之下的风险,该由其承担,其都会承担;不完全是政府责任风险的,也可以承担一些。企业是一个“在商言商”的主体,可以以投进项目的资本金来承担有限的风险,也要适时回本,最终获利。


图1 不同客流量水平对应的项目财务状况(仅作定性说明)image.png

图表来源:澳门新葡亰app网站[官网下载]


从政府来看,那些政府部门不可控的风险,交由企业承担,剩下的风险,该担的担,只要承担的比自己单独做时,风险少、效率高,就可接受。


在高杠杆的背景下,要保证企业能够回点本,通常来说,政府的保底线都是比较高的,一般是在70-80%,甚至更高。例如预测客流量一天100万人次,政府保底80万人次,那么低于80万人次的客流政府就要担着。这样一来,政府认为自己承担了主要风险,违背了PPP“企业担主要风险,政府担次要风险”的原则?关于这个问题,应该从一个新的视角看待。


首先,从承担风险的概率上来看,预测客流量100万人次,通常情况下,实际客流量是围绕预测客流量100万人次上下波动的(如图2所示),显然,客流量在80万人次以上波动的概率比在80万人次以下波动的概率要高得多。在此,企业承担的是大概率风险,政府则承担小概率风险。


图2 实际客流量波动状况(仅作定性说明)


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图表来源:澳门新葡亰app网站[官网下载]


其次,整个项目70%都是依靠金融机构贷款,项目建设运营的成本和还贷都是刚性的,客流量一担发生负向波动,直接亏损的是企业利润,进而是企业资本金。因此,从承担风险的先后顺序上,是企业先承担风险,政府后承担风险。


第三,相对于资本金的绝对金额,客流的少量波动,就能够在很大程度上吃掉企业的利润和资本金,所以相对企业的资本金来讲,企业承担的是较大风险。


从这三点我们不难看出,风险的大小是相对的,在上面的这个例子中,政府表面上提供了很高的保底水平,实际上企业仍然是风险的主要承担主体。


综上所述,我们就不难理解,政府方是项目的发起者,在项目的风险分配方案设计过程中,掌握着更大的主动权,当前很多PPP项目,政府方在方案设计中普遍存在最大化的减少自身承担风险的情况,这实际上给项目融资和落地带来了很大的障碍。如果能从项目实施的本质目标出发,以改进的思维来理解风险分担,那么会十分有助于项目融资的实现。


 (陈民   新葡亰瑞明总经理;陈非迟   新葡亰瑞明基础设施事业部总经理)

(转载自《中国投资》2019年12月号 第23期)